Naarmate de oorlogsdreiging toenam, begon de regering zich meer en meer op het vluchtelingenprobleem toe te leggen. Het had daarvoor drie besluitwetten in handen, waarvan twee wetteksten nog dateerden uit de Eerste Wereldoorlog namelijk de besluitwet van 11 oktober 1916 en die van 12 oktober 1918. De besluitwet van 1916 bepaalde "dat bij een staat van beleg de bevoegdheden van de burgerlijke overheid voor ordehandhaving en politie mogen worden uitgeoefend door de minister van Landsverdedigng, en onder zijn verantwoordelijkheid, door de militaire overheid daartoe aangeduid door de koning." Het besluit bepaalde ook dat de minister van Landsverdediging een regime van beperkte bewegingsvrijheid kan opleggen aan "recidivisten, personen die ervan verdacht worden betrekkingen met de vijand te onderhouden, buitenlanders en elke persoon die door zijn aanwezigheid militaire operaties kan belemmeren."

De besluitwet van 1918 verschafte meer bevoegdheden aan de minister van Justitie dat bepaalde dat voor de duur van de oorlog, de minister "een regime van beperkte vrijheid kan opleggen aan alle buitenlanders, evenals aan personen die door hun relaties met de vijand verdacht zijn." Interneren behoorde tot de wettelijke mogelijkheden van de minister van Justitie. De derde besluitwet die dateerde van 28 september 1939 betrof vooral de illegale buitenlanders of buitenlanders "wier aanwezigheid schadelijk of gevaarlijk worden geacht voor de veiligheid van het land, en die de minister van hun Justitie van hun vrijheid kan beroven tot het leger weer in staat van vrede verkeert."

Om deze besluitwetten uit te voeren en toe te passen moesten de veiligheid van de Staat gereorganiseerd worden. Hiertoe werd in maart 1940 de Staatsveiligheid opgericht, die voor de duur van de oorlog afhing van het departement van Landsverdediging. Robert de Foy, die tot dan administrateur was van Openbare Veiligheid, werd de directeur van deze nieuwe instelling. Binnen de Staatsveiligheid werden enkele secties opgericht zoals de gerechtelijke politie alsook een inlichtingendienst belast met spionage en contra-spionage. Daarnaast werd door Paul-Emile Janson het Coördinatiecomité opgericht. Dat kreeg als taak de veiligheidsmaatregelen voor te bereiden en de besluitwetten moest doen toepassen. Het Coördinatiecomité, geleid door voorzitter Janson, bestond verder uit de drie procureurs-generaal bij de hoven van beroep, Alfred Remy in Gent, Camille Pholien in Brussel en Alfred Destexhe in Luik; auditeur-generaal Walter Ganshof van der Meersch; advocaat-generaal van het Hof van Cassatie, Raoul Hayoit de Termicourt; en tot slot ook de administrateur van de pas opgerichte Staatsveiligheid, Robert de Foy.

Omdat in principe misdaden en delicten in oorlogstijd onder de bevoegdheid vielen van de militaire justitie, ongeacht of het nu burgers of militairen waren, werd op 9 maart 1940 een nieuwe besluitwet uitgevaardigd. Hiermee werd aan de Krijgsraad (de militaire rechtbank) een hulpkader van de gerechtelijke politie toegewezen en bevoegd werd voor zaken zoals spionage of geheime contacten met de vijand op te sporen. Op 9 april 1940 werd Walter Ganshof van der Meersch de nieuwe auditeur-generaal van de Krijgsraad. Ook de Staatsveiligheid kwam onder het gezag van de auditeur-generaal.

In de tweede helft van april 1940, nauwelijks enkele weken voor het uitbreken van de oorlog!, werd door het Coördinatiecomité een aanvang gemaakt met de opstelling van lijsten van Belgische of buitenlandse personen "die ervan verdacht worden betrekkingen te onderhouden met een buitenlandse mogendheid of wier aanwezigheid de militaire operaties zou kunnen belemmeren." Het opstellen van die lijsten verliep vrij chaotisch en werd meestal overgelaten aan de subjectieve inschatting van de opstellers. De informatie die tot internering van de 'verdachten van mei' zou leiden, werd veelal verzameld op het terrein door gerechtelijke politie, parketten, politiediensten in de gemeentebesturen, rijkswachtbrigades enz. Bewijsbaar materiaal dat de aanhouding van de betrokkene 'verdachte' rechtvaardigde, zou later wel worden toegevoegd aan het dossier. De instructies die door de Staatsveiligheid naar de ondergeschikte diensten doorstuurde, bleken voor velerlei interpretatie vatbaar en zouden er toe leiden dat naast vele werkelijke potentiële gevaarlijke personen, er willekeurig werd opgetreden en mensen ten onrechte als 'verdachte' werden opgesloten en later zelfs gedeporteerd werden naar Frankrijk.

Zo ontving bijvoorbeeld de lokale politie van Brussel op 18 april 1940 de volgende instructie: "Dienen te worden aangegeven: bijvoorbeeld buitenlanders met twijfelachtge middelen, met een abnomale levensstandaard, die frequent afwezig zijn of vreemde verplaatsingen maken, die tendentieuze meningen verkondigen, een ongebruikelijke nieuwsgierigheid aan de dag leggen, proberen in contact te komen met personen in dienst van legerofficieren, ambtenaren enz. De grootste waakzaamheid is geboden: voor buitenlanders die onlangs het land binnenkwamen of die nog zullen komen." In feite werd alles veel te laat op gang gezet om nog enige objectiviteit te hebben. De eerste lijsten van verdachten kwamen pas in de eerste dagen van mei 1940 bij auditeur-generaal Ganshof van der Meersch toe, nauwelijks één week voor de invasie!